[디지털사회] 제41호

발행인: 조화순

발행일: 2022년 3월 25일

ISSN 2586-3525(Online)

온라인 선거운동 입법현황과 규제방향: 유튜브(YouTube)를 중심으로

최진응 (국회입법조사처 과학방송통신팀 입법조사관)

들어가며

대의민주주의하에서 선거운동은 유권자를 대상으로 한 정치마케팅 및 유권자의 적극적인 정치참여라는 성격을 갖고 있으며, 선거운동 방식에 있어서도 직접적인 대중접촉보다는 미디어에 대한 의존도가 커지고 있다. 특히 대중매체 기술의 발전에 따라 선거운동을 위한 매체도 다양해지고 있는데, 전통적인 매체인 TV·라디오 방송과 신문 외에 인터넷 보급이 본격화됨에 따라 유튜브와 SNS등의 온라인 매체도 선거운동의 주요 매체로 기능하고 있다.

온라인 선거운동의 행태도 스마트폰의 대중화 및 5G 네트워크의 발전을 겪으면서 최근에는 유튜브(Youtube)와 같은 온라인 동영상 플랫폼을 통한 선거운동이 활발히 이루어지고 있다. 이러한 매체환경의 변화에서 주목해야 할 점은 유튜브 매체를 통해 후보자는 기성 매체와 비교할 때 적은 비용의 선거운동을 할 수 있으며, 유권자도 보다 능동적인 정치참여를 할 수 있게 되었다는 점이다.

이번 제20대 대선에서도 코로나19로 인한 오프라인 선거운동의 제약에도 불구하고, 유튜브 등의 플랫폼을 이용한 온라인 선거운동은 이전보다 더욱 다양한 형태로 이루어졌다. 주요한 예로 유튜브 정치시사보도, 후보자 지역유세 및 후보자간 토론 중계, 후보자 공약에 대한 숏콘텐츠, 후보자가 출연한 다양한 오락콘텐츠, 인공지능기술을 활용한 선거콘텐츠 등의 제작 및 유통에 있어 유튜브를 매개로 하여 정당·후보자·유권자의 참여가 활발히 이루어졌다.

이 글에서는 온라인 매체 중 유튜브에 초점을 두고, 유튜브 선거운동의 배경, 「공직선거법」상 유튜브의 법적 지위와 유튜브 선거운동 규제, 국회에서 유튜브 등 온라인 선거운동 관련 입법안, 그리고 유튜브 선거운동에 대한 입법·정책적 개선방향을 논의하고자 한다.

유튜브 선거운동의 배경: 미디어 이용행태의 변화를 중심으로

인터넷의 대중화는 미디어 이용행태에서도 많은 변화를 가져왔는데, 전통적인 매체의 이용은 낮아지고, 인터넷을 기반으로 한 매체의 이용은 증가하고 있다. [그림 1]의 미디어 이용률 추이를 보면 2021년 기준으로 텔레비전 이용률은 93.7%로 가장 높지만, 종이신문과 라디오는 각각 8.9%, 16.2% 이용률이 낮고, 이용률 추이도 감소하는 추세이며, 반면 인터넷 이용률은 88.3%로 텔레비전 다음으로 높은 수치로서 그 추이도 증가 추세이다.

[그림 1] 매체 이용률(%) 추이

자료: 한국언론진흥재단(2021)

인터넷 기반의 매체 이용현황을 보다 구체적으로 보면 타 매체에 비해 온라인 동영상 플랫폼의 이용률 증가가 두드러진다. [그림 2]를 보면 2021년 기준으로 온라인매체 이용률을 보면, 포털(84.5%), 온라인메신저(84.1%), 온라인 동영상 플랫폼(69.7%), SNS(45.4%)의 순인데, 주목할 만한 것은 온라인 동영상 플랫폼 이용률이 2018년 33.6%에서 2021년 69.7%로 2배 이상 급격히 증가하였다.

[그림 2] 인터넷 기반 매체 이용률(%) 추이

자료: 한국언론진흥재단(2021)

온라인 동영상 플랫폼 중 유튜브의 이용은 압도적으로 높은 것으로 조사되었다. [그림 3]을 보면, 온라인 동영상 플랫폼 이용자를 대상으로 한 조사에서 유튜브 이용률은 98.4%로 가장 높고, 그 뒤로 넷플릭스(20.3%), 네이버TV(12.2%), 웨이브(3.2%), 아프리카TV(3.2%), 티빙(2.8%), 카카오TV(2.7%) 등의 순이다.

[그림 3] 온라인 동영상 플랫폼별 이용률(%)

자료: 한국언론진흥재단(2021)

종합하면 미디어 환경의 변화에 따라 방송·신문 등으로 대표되는 전통적 매체가 아닌 온라인 기반의 매체 이용이 증가하고 있으며, 특히 온라인매체 중 유튜브로 대표되는 온라인 동영상 서비스의 이용 비중이 크게 증가하고 있다. 따라서 이러한 매체 이용행태의 변화 그리고 이로 인한 매체 영향력의 강화는 결과적으로 유튜브 등 온라인 동영상 서비스를 매개로 한 선거운동이 활성화되는 구조적 요인이 되고 있다.

유튜브 선거운동 규제: 공직선거법을 중심으로

(1) 유튜브의 법적 지위

「공직선거법」상에서 방송·신문 등 전통적 언론매체가 아닌 온라인 언론매체에 대해서는 “인터넷언론사”라는 법적지위를 부여하고 있다. 동법상 인터넷언론사란 인터넷신문사 또는 기사를 보도·제공·매개하거나 이와 유사한 언론기능을 수행하는 자로 규정하고 있으나(제8조의5), 구체적인 인터넷언론사의 범위는 「인터넷선거보도심의위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙」에서 규정하고 있다. 동 규칙에 따르면 인터넷신문사, 신문·방송·잡지·뉴스통신사가 운영 등을 하는 인터넷 홈페이지 경영·관리자, 포털뉴스사업자 등은 인터넷언론사의 범주에 포함된다(제2조제1항). 반면, 정당이나 후보자가 운영하는 인터넷 홈페이지, 선거운동을 수행하는 기관이나 단체가 운영하는 인터넷 홈페이지 등은 인터넷언론사에 포함하고 있지 않다(제2조제2항).

따라서 방송·신문 등 언론사가 운영하는 유튜브 채널은 인터넷언론사로서 법적 지위를 갖게 되지만, 언론사가 운영하지 않는 정당·후보자·일반 개인 등의 유튜브 채널은 기본적으로 인터넷언론사로서의 법적 지위를 갖지 않고, 관련 규제의 적용 대상이 아니다. 다만, 동 규칙에서는 유사언론기능을 수행하는 인터넷 홈페이지의 경영·관리자를 인터넷선거보도심의위원회가 인터넷언론사로 지정할 수 있도록 하고 있다는 점에서(제2조제1항제4호), 정당·후보자 등을 제외한 일반 사인의 유튜브 채널도 인터넷언론사로 지정될 수도 있다.

(2) 유튜브 선거운동 규제

선거운동기간과 관련하여 언론매체와는 달리 유튜브를 포함한 온라인 선거운동은 기간 제한을 받지 않고 자유롭게 할 수 있다. 즉 법률상 선거운동은 선거기간 개시일부터 선거일 전일까지 하는 것이 원칙이지만(제59조), 인터넷 홈페이지나 게시판과 대화방 등을 통한 선거운동은 공식 선거운동기간의 제약을 받지 않도록 예외규정을 두고 있다(제59조제3호).

유튜브 채널의 콘텐츠 게시도 언론매체와 비교할 때 법적 규제가 높지 않다. 즉 방송·신문·인터넷언론사 등은 공정보도의무를 준수해야 하며(제8조), 이를 위해 선거방송심의위원회, 선거기사심의위원회, 인터넷선거보도심의위원회를 통해 사후심의 및 제재조치의 대상이 된다. 하지만 인터넷언론에 포함되지 않은 유튜브 채널은 공정보도 의무 대상이 아니므로 콘텐츠 게시에 대해 공정성 위반을 이유로 제재받지 않는다. 다만, 인터넷언론이나 유튜브 등 인터넷상에서 일반인이 작성하는 후보자 등에 대한 허위사실 또는 사실적시 비방 게시물은 선거관리위원회에 의해 삭제될 수 있다(제82조의4).

언론매체와 비교할 때 유튜브를 통한 토론회 개최도 자유롭고, 후보자 출연도 특별한 제한 규정을 두고 있지 않다. 방송·신문·인터넷언론사 등 언론기관은 후보자 등을 초청하여 대담·토론회를 개최할 수 있지만, 진행절차 등에 대해서는 규제를 받고 있다(제82조). 하지만 인터넷언론에 포함되지 않은 유튜브 등 온라인매체는 후보자등 대담·토론회와 관련된 별도의 규정을 두고 있지 않다.

후보자 출연 및 홍보에 있어서도 유튜브에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않다. 현행 법령상 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자 등의 방송출연을 금지하고 있고(「선거방송심의에 관한 특별규정」 제21조), 선거일 전 90일부터 선거일까지 신문·인터넷 언론 등을 통해서 정당·후보자에게 유불리한 영향을 줄 수 있는 후보자 칼럼 등은 금지된다(「선거기사 심의기준」 제11조, 「인터넷선거보도 심의기준」 제8조). 하지만 인터넷언론에 포함되지 않은 유튜브 채널은 상기 규정의 적용 대상에 포함되지 않는다.

유튜브의 경우 기본적으로 인터넷 상 실명확인 의무 대상이 아니므로 익명성에 기반한 자유로운 선거운동이 가능하다.  이와 관련하여 인터넷언론사의 경우 선거운동기간에는 이용자의 실명확인을 해야할 의무가 있었으나(제82조의6), 헌법재판소의 위헌결정에 따라 현재는 인터넷 언론사도 실명확인 의무 대상에 포함되지 않는다.

반면 광고주와 매체 간 이루어지는 선거광고의 경우 언론매체와는 달리 유튜브와 같은 온라인매체는 엄격한 규제의 대상이 된다. 현행법상 방송·신문·인터넷언론 등에서는 선거운동을 위한 광고가 원칙적으로 허용되지만, 유튜브와 같은 온라인매체의 경우 인터넷언론에 포함되지 않는 경우라면, 선거광고를 금지하고 있다(제82조의7).



기타 유튜브 선거운동은 「공직선거법」상 공통으로 적용되는 일반 규정의 적용 대상이 된다. 예를 들어 당선 또는 낙선의 목적으로 후보자 등에 대한 허위사실을 공표하는 행위(허위사실공표죄; 제250조제2항), 당선 또는 낙선의 목적으로 후보자 등에 대해 사실을 적시하여 비방하는 행위(후보자비방죄; 제251조), 여론조사결과를 왜곡하여 공표하는 행위(제96조제1항) 등은 모두 형사처벌 대상이 된다.

유튜브 선거운동 관련 국회 입법논의

제21대 국회에서는 유튜브 등 온라인 선거운동와 관련하여 선거광고, 게시물 조작, 인공지능(AI) 가상정보 등을 대상으로 한 입법안이 발의되어 논의 중에 있는데, 법안별 주요 내용을 검토하면 다음과 같다.

첫째, 선거광고가 허용되는 매체를 온라인으로 확대하는 내용의 법안이다. 동 법안에서는 인터넷언론사 외에도 이용자수가 많은 사회관계망서비스에 대해서도 선거운동 목적의 인터넷 광고를 할 수 있도록 하였다(「공직선거법」 개정안, 서병수 의원안, 2020.12.3.). 다만 동 법안에서 사회관계망서비스란 인터넷을 통한 인적 관계망의 구축을 목적으로 콘텐츠를 공유하거나 타인과 대화할 수 있는 서비스로 명시하고 있어, 선거광고가 허용되는 대상은 페이스북과 같은 SNS로서, 유튜브와 같은 온라인동영상서비스는 포함되기 어려운 한계가 있다.

둘째, 온라인 게시물 조작행위를 금지하는 내용의 법안이다. 동 법안에서는 온라인상에서 후보자 등에 대한 허위사실정보 및 사실적시 비방정보의 게시를 유도하거나, 동 게시물을 추천하도록 유도하는 정보를 온라인 상 유통이 금지되는 불법정보에 포함하고 있다(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 개정안, 허은아 의원안, 2021.12.10.). 다만, 동법안은 불법적인 선거정보의 게시를 유도하거나, 추천하도록 유도하는 정보를 규제하는 것으로서 소위 댓글 조작을 막기 위한 입법목적에서 발의되었다는 점에서 주요 규제 대상은 유튜브보다는 포털서비스에 맞추어 있다.

셋째, 인공지능기술을 활용한 선거운동을 규제하는 내용의 법안이다. 「공직선거법」 개정안(이해식 의원안, 2021.12.20.)에서는 누구든지 인공지능기술을 활용하여 후보자 등이 실제 말하거나 행동한 거처럼 허위의 음향이나 영상 등을 제작 또는 배포하는 행위를 금지하고, 이를 위반할 경우 부정선거운동을 판단하여 형사처벌할 수 있도록 하고 있다. 다른 한편 「공직선거법」 개정안(민형배 의원안, 2022.1.17.)에서는 인공지능 기술을 활용하여 후보자 등에 대한 음향이나 영상 등을 제작 및 유포할 경우, 가상 콘텐츠임을 식별할 수 있도록 기술적 조치를 하도록 규정하고 이러한 조치를 하지 않을 경우 형사처벌 대상으로 하고 있다. 동 법안은 인공지능기술에 기반한 가상정보를 활용한 선거운동을 불법선거운동으로 볼 것인지, 아니면 일정 조건 하에서 합법적 선거운동으로 볼 것인지에 대해 차별적으로 규제하고 있다.

나오며: 유튜브 선거운동의 규제방향

대중매체의 발전과 이용행태의 변화에 맞추어 「공직선거법」상 매체규정도 개정해왔다는 점을 고려하면, 유튜브 선거운동에 대해서도 선거운동의 자유를 보장하면서, 선거의 공정성을 확보하기 위한 합리적인 제도 마련이 필요할 것으로 보인다. 주요 의제와 관련하여 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 인터넷언론을 제외한 온라인매체에서 금지하고 있는 선거광고에 대해 규제 개선을 검토할 필요가 있다. 과거 방송과 신문 등으로 제한된 선거광고는 인터넷 매체의 보급에 따라 2005년 「공직선거법」 개정을 통해 인터넷언론으로 확대된 바 있다. 현재 인터넷언론 외에 유튜브와 같은 온라인 동영상 서비스, 페이스북과 같은 SNS 서비스 등의 새로운 매체 이용이 크게 증가하고 있다는 점에서 이들 매체를 포괄하여 온라인 선거광고 규제를 완화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 다만, 선거광고의 경우 자금동원력이 통제받지 않을 경우 선거의 공정성을 해칠 수 있으므로, 온라인 선거광고에 대한 적절한 규율마련도 함께 고려할 필요가 있다 (조서연 2021).

둘째, 매체환경 변화에 맞추어 인터넷언론사의 합리적인 범주에 대한 논의가 필요하다. 현재 유튜브 시사보도 채널의 경우 매체 영향력은 커지고 있으나, 언론매체가 아닌 경우 인터넷언론사에 포함하고 있지 않다. 현행 인터넷언론사의 범주를 확대하여 유튜브 채널도 포함할 경우 보도의 공정성을 기하면서 콘텐츠 삭제 등의 불이익을 받지 않는 장점이 있지만, 다른 한편 언론기관으로서의 선거관련 규제를 받아 콘텐츠 제작자의 표현의 자유를 제약하고, 이용자의 수요에 맞는 콘텐츠 제작에 제약될 수 있는 단점도 있다. 따라서 저널리즘 성격의 유튜브 채널을 표현의 자유 보장 측면에서 사적매체의 영역에 포함할 것인지, 아니면 언론의 자유와 권한을 보장하는 측면에서 공적매체에 포함할 것인지에 대한 합리적 논의가 필요하다 (최진응 2020).

셋째, 새롭게 등장한 인공지능기술을 활용한 온라인 선거운동에 대한 법적 규제 방안을 검토할 필요가 있다. 소위 인공지능을 활용한 딥페이크(Deepfake) 콘텐츠가 악의적으로 가공되어 가짜뉴스(Fake news)를 유포하는 수단으로 이용된다면 선거의 공정성을 해칠 수 있어 이를 법적으로 규제하는 것은 입법 목적상 타당하다. 하지만 인공지능을 기술을 활용한 가상의 콘텐츠가 유권자를 기만하려는 목적을 갖지 않고, 선거법상 허용된 수준에서 선거운동의 하나로 활용되는 경우에는 이를 엄격히 규제하기보다는 합법적으로 이용할 수 있도록 관련 근거를 마련할 필요가 있을 것이다.

<참고문헌>

조서연, 2021. “온라인 정치광고에 대한 규제: 미국 각 주 법령 개정 현황을 중심으로.” <외국 입법·정책 분석> 제14호, 2021/12/6.
최진응. 2020. “유튜브 선거운동의 법적 규제 현황 및 개선 과제.” <이슈와 논점> 제1687호, 2020/3/30.
한국언론진흥재단. 2021. <2021 언론수용자 조사>. 서울: 한국언론진흥재단.

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